五部委：不得以備案、設立分支機構等形式設定市場準入障礙

    關于印發《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》的通知

    發改價監〔2017〕1849號

    各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

    根據《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）要求，國家發展改革委、財政部、商務部、國家工商行政管理總局、國務院法制辦會同有關部門研究制定了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，經國務院同意，現予印發，請各行政機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在開展公平競爭審查時認真貫徹執行。

    附件：公平競爭審查制度實施細則（暫行）

    國家發展改革委

    財政部

    商務部

    工商總局

    國務院法制辦

    2017年10月23日

    《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》

    第一章 總則

    第一條 為保障公平競爭審查工作順利開展，推動公平競爭審查制度有效實施，根據《中華人民共和國反壟斷法》、《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發﹝2016﹞34號，以下簡稱《意見》），制定本細則。

    第二條 行政機關以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱政策制定機關），在制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施（以下統稱政策措施）時，應當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。經審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺或者調整至符合相關要求后出臺；未經公平競爭審查的，不得出臺。以多個部門名義聯合制定出臺的政策措施，由牽頭部門負責公平競爭審查，其他部門在各自職責范圍內參與公平競爭審查。

    第三條 對行政法規和國務院制定的政策措施、政府部門負責起草的地方性法規，由起草部門在起草過程中參照本細則規定進行公平競爭審查。未經公平競爭審查不得提交審議。

    第四條 國家發展改革委、國務院法制辦、財政部、商務部、工商總局會同有關部門，建立公平競爭審查工作部際聯席會議制度，統籌協調推進公平競爭審查相關工作，對實施公平競爭審查制度進行宏觀指導。地方各級人民政府建立的公平競爭審查聯席會議或者相應的工作協調機制（以下統稱聯席會議），負責統籌協調本地區公平競爭審查工作。各級公平競爭審查聯席會議應當每年向上級公平競爭審查聯席會議報告本地區公平競爭審查制度實施情況。

    第二章 審查機制和程序

    第五條 政策制定機關應當建立健全自我審查機制，明確責任機構和審查程序。自我審查可以由政策制定機關的具體業務機構負責，或者由政策制定機關指定特定機構統一負責，也可以采取其他方式實施。

    第六條 政策制定機關開展公平競爭審查應當遵循審查基本流程（可參考附件一），并形成明確的書面審查結論（可參考附件二）。書面審查結論由政策制定機關存檔。未形成書面審查結論出臺政策措施的，視為未進行公平競爭審查。

    第七條 政策制定機關開展公平競爭審查，應當征求利害關系人意見或者向社會公開征求意見，并在書面審查結論中說明征求意見情況。對出臺前需要保密的政策措施，由政策制定機關按照相關法律法規處理。利害關系人指參與相關市場競爭的經營者、上下游經營者、消費者以及政策措施可能影響其公平參與市場競爭的其他市場主體。

    第八條 政策制定機關開展公平競爭審查，可以征求專家學者、法律顧問、專業機構的意見。征求上述方面意見的，應當在書面審查結論中說明有關情況。

    第九條 政策制定機關可以就公平競爭審查中遇到的具體問題，向履行相應職責的反壟斷執法機構提出咨詢。反壟斷執法機構基于政策制定機關提供的材料，提出咨詢意見。

    第十條 政策制定機關開展公平競爭審查時，對存在較大爭議或者部門意見難以協調一致的問題，可以提請同級公平競爭審查聯席會議協調。聯席會議認為確有必要的，可以根據相關工作規則召開會議進行協調。仍無法協調一致的，由政策制定機關提交上級機關決定。

    第十一條 政策制定機關應當每年對開展公平競爭審查情況進行總結，于次年1月31日前將書面總結報告報送同級公平競爭審查聯席會議辦公室。

    第十二條 對經公平競爭審查后出臺的政策措施，政策制定機關應當對其影響全國統一市場和公平競爭的情況進行定期評估。經評估認為妨礙全國統一市場和公平競爭的，應當及時廢止或者修改完善。定期評估可以每三年進行一次，也可以由政策制定機關根據實際情況自行決定。自行決定評估時限的，政策制定機關應當在出臺政策措施時予以明確。政策制定機關可以建立專門的定期評估機制，也可以在定期清理本地區、本部門規章和規范性文件時一并評估。

    第十三條 鼓勵各地區、各部門委托第三方專業機構，協助對政策措施進行公平競爭審查和定期評估。

    第三章 審查標準

    第十四條 市場準入和退出標準。

    （一）不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件，包括但不限于：

    1.設置明顯不必要或者超出實際需要的準入和退出條件，排斥或者限制經營者參與市場競爭；

    2.沒有法律法規依據或者國務院規定，對不同所有制、地區、組織形式的經營者實施差別化待遇，設置不平等的市場準入和退出條件；

    3.沒有法律法規依據或者國務院規定，以備案、登記、注冊、名錄、年檢、監制、認定、認證、審定、指定、配號、換證、要求設立分支機構等形式，設定或者變相設定市場準入障礙；

    4.沒有法律法規依據或者國務院規定，設置消除或者減少經營者之間競爭的市場準入或者退出條件。

    （二）未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，包括但不限于：

    1.在一般競爭性領域實施特許經營或者以特許經營為名增設行政許可；

    2.未明確特許經營權期限或者未經法定程序延長特許經營權期限；

    3.未采取招標投標、競爭性談判等競爭方式，直接將特許經營權授予特定經營者；

    4.設置歧視性條件，使經營者無法公平參與特許經營權競爭。

    （三）不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務，包括但不限于：

    1.以明確要求、暗示、拒絕或者拖延行政審批、重復檢查、不予接入平臺或者網絡等方式，限定或者變相限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；

    2.在招標投標中限定投標人所在地、所有制、組織形式，排斥或者限制潛在投標人參與招標投標活動；

    3.沒有法律法規依據，通過設置項目庫、名錄庫等方式，排斥或者限制潛在經營者提供商品和服務。

    （四）不得設置沒有法律法規依據的審批或者具有行政審批性質的事前備案程序，包括但不限于：

    1.沒有法律法規依據增設行政審批事項，增加行政審批環節、條件和程序；

    2.沒有法律法規依據設置具有行政審批性質的前置性備案程序。

    （五）不得對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等設置審批程序，主要指沒有法律法規依據或者國務院決定，采取禁止進入、限制市場主體資質、限制股權比例、限制經營范圍和商業模式等方式，直接或者變相限制市場準入。

    第十五條 商品和要素自由流動標準。

    （一）不得對外地和進口商品、服務實行歧視性價格和歧視性補貼政策，包括但不限于：

    1.制定政府定價或者政府指導價時，對外地和進口同類商品、服務制定歧視性價格；

    2.對相關商品、服務進行補貼時，對外地同類商品、服務和進口同類商品不予補貼或者給予較低補貼。

    （二）不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出，包括但不限于：

    1.對外地商品、服務規定與本地同類商品、服務不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；

    2.對進口商品規定與本地同類商品不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；

    3.沒有法律法規依據或者國務院規定，對進口服務規定與本地同類服務不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；

    4.沒有法律法規依據，設置專門針對外地和進口商品、服務的專營、專賣、審批、許可；

    5.沒有法律法規依據，在道路、車站、港口、航空港或者本行政區域邊界設置關卡，阻礙外地和進口商品、服務進入本地市場或者本地商品運出和服務輸出；

    6.沒有法律法規依據，通過軟件或者互聯網設置屏蔽以及采取其他手段，阻礙外地和進口商品、服務進入本地市場或者本地商品運出和服務輸出。

    （三）不得排斥或者限制外地經營者參加本地招標投標活動，包括但不限于：

    1.不依法及時有效地發布招標信息；

    2.直接明確外地經營者不能參與本地特定的招標投標活動；

    3.對外地經營者設定明顯高于本地經營者的資質要求或者評審標準；

    4.通過設定與招標項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關的資格、技術和商務條件，變相限制外地經營者參加本地招標投標活動。

    （四）不得排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構，包括但不限于：

    1.直接拒絕外地經營者在本地投資或者設立分支機構；

    2.沒有法律法規依據或者國務院規定，對外地經營者在本地投資的規模、方式以及設立分支機構的地址、模式等進行限制；

    3.沒有法律法規依據，直接強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；

    4.沒有法律法規依據，將在本地投資或者設立分支機構作為參與本地招標投標、享受補貼和優惠政策等的必要條件，變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構。

    （五）不得對外地經營者在本地的投資或者設立的分支機構實行歧視性待遇，包括但不限于：

    1.對外地經營者在本地的投資不給予與本地經營者同等的政策待遇；

    2.對外地經營者在本地設立的分支機構在經營規模、經營方式、稅費繳納等方面規定與本地經營者不同的要求；

    3.在節能環保、安全生產、健康衛生、工程質量、市場監管等方面，對外地經營者在本地設立的分支機構規定歧視性監管標準和要求。

    第十六條 影響生產經營成本標準。

    （一）不得違法給予特定經營者優惠政策，包括但不限于：

    1.沒有法律法規依據或者國務院規定，給予特定經營者財政獎勵和補貼；

    2.沒有法律法規依據或者未經國務院批準，減免特定經營者應當繳納的稅款；

    3.沒有法律法規依據或者國務院規定，以優惠價格或者零地價向特定經營者出讓土地，或者以劃撥、作價出資方式向特定經營者供應土地；

    4.沒有法律法規依據或者國務院規定，在環保標準、排污權限等方面給予特定經營者特殊待遇；

    5.沒有法律法規依據或者國務院規定，對特定經營者減免、緩征或停征行政事業性收費、政府性基金、住房公積金等。

    （二）安排財政支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤，主要指根據企業繳納的稅收或者非稅收入情況，采取列收列支或者違法違規采取先征后返、即征即退等形式，對企業進行返還，或者給予企業財政獎勵或補貼、減免土地出讓收入等優惠政策。

    （三）不得違法違規減免或者緩征特定經營者應當繳納的社會保險費用，主要指沒有法律法規依據或者國務院規定，根據經營者規模、所有制形式、組織形式、地區等因素，減免或者緩征特定經營者需要繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等。

    （四）不得在法律規定之外要求經營者提供或扣留經營者各類保證金，包括但不限于：

    1.沒有法律法規或者國務院規定，要求經營者交納各類保證金；

    2.在經營者履行相關程序或者完成相關事項后，不及時退還經營者交納的保證金。

    第十七條 影響生產經營行為標準。

    （一）不得強制經營者從事《中華人民共和國反壟斷法》規定的壟斷行為，主要指以行政命令、行政授權、行政指導或者通過行業協會等方式，強制、組織或者引導經營者達成、實施壟斷協議或者實施濫用市場支配地位行為。

    （二）不得違法披露或者違法要求經營者披露生產經營敏感信息，為經營者實施壟斷行為提供便利條件。生產經營敏感信息是指除依據法律法規或者國務院規定需要公開之外，生產經營者未主動公開，通過公開渠道無法采集的生產經營數據。主要包括：擬定價格、成本、生產數量、銷售數量、生產銷售計劃、經銷商信息、終端客戶信息等。

    （三）不得超越定價權限進行政府定價，包括但不限于：

    1.對實行政府指導價的商品、服務進行政府定價；

    2.對不屬于本級政府定價目錄范圍內的商品、服務制定政府定價或者政府指導價；

    3.違反《中華人民共和國價格法》等法律法規采取價格干預措施。

    （四）不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平，包括但不限于：

    1.制定公布商品和服務的統一執行價、參考價；

    2.規定商品和服務的最高或者最低限價；

    3.干預影響商品和服務價格水平的手續費、折扣或者其他費用。

    第四章 例外規定

    第十八條 政策制定機關對政策措施進行公平競爭審查時，認為雖然具有一定限制競爭的效果，但屬于《意見》規定的為維護國家經濟安全、文化安全、涉及國防建設，為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的，為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益以及法律、行政法規規定的例外情形，在同時符合以下條件的情況下可以實施：

    （一）對實現政策目的不可或缺，即為實現相關目標必須實施此項政策措施；

    （二）不會嚴重排除和限制市場競爭；

    （三）明確實施期限。

    第十九條 政策制定機關應當在書面審查結論中說明政策措施是否適用例外規定。認為適用例外規定的，應當對符合適用例外規定的情形和條件進行詳細說明。

    第二十條 政策制定機關應當逐年評估適用例外規定的政策措施的實施效果，形成書面評估報告。實施期限到期或者未達到預期效果的政策措施，應當及時停止執行或者進行調整。

    第五章 社會監督和責任追究

    第二十一條 政策制定機關涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施的，任何單位和個人可以向政策制定機關反映，政策制定機關應當核實有關情況。

    第二十二條 政策制定機關未進行公平競爭審查出臺政策措施的，應當及時補做審查。發現存在違反審查標準問題的，應當按照相關程序停止執行或者調整相關政策措施。停止執行或者調整相關政策措施的，應當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。

    第二十三條 政策制定機關涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施的，任何單位和個人可以向政策制定機關的上級機關或者反壟斷執法機構舉報。舉報采用書面形式并提供相關事實和證據的，上級機關應當核實有關情況；涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執法機構應當進行必要的調查。

    第二十四條 政策制定機關未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施的，由上級機關責令改正；拒不改正或者不及時改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依據《中華人民共和國公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規給予處分。違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執法機構可以向政策制定機關或者其上級機關提出停止執行或者調整政策措施的建議。相關處理決定和建議依據法律法規向社會公開。

    第六章 附則

    第二十五條 各級公平競爭審查聯席會議可以根據實際工作需要，建立公平競爭審查工作專家支持體系。

    第二十六條 本細則自公布之日起實施。